बजट प्रक्रिया में पेश किए गए कुछ हालिया सुधार

 

• संसद की प्राक्कलन समिति (चेयर: श्री गिरीश भालचंद्र बापट) ने 19 मार्च, 2021 को 'सरकारी व्यय के बेहतर प्रबंधन के लिए हालिया बजटीय सुधार' विषय पर अपनी रिपोर्ट सौंपी। समिति ने केंद्र सरकार द्वारा किए गए कुछ बजटीय सुधारों और उनके केंद्र और राज्य सरकारों की वित्तीय स्थिति पर असर इन सुधारों में शामिल हैं:
•  (i) 1 फरवरी को केंद्रीय बजट प्रस्तुति के साथ बजट चक्र की उन्नति, (ii) बजट में योजना और गैर-योजना व्यय का विलय, और
• (iii) रेल बजट का आम बजट में विलय।

 

कमिटी की मुख्य टिप्पणियों और सिफारिशों में शामिल हैं:

• राज्यवार आवंटन:   कमिटी ने गौर किया कि केंद्रीय बजट एक नजर में दस्तावेज़ बजट का अवलोकन प्रदान करता है, जिसमें केंद्र सरकार द्वारा प्रमुख योजनाओं के लिए आवंटन भी शामिल है। हालाँकि, विभिन्न राज्यों को आवंटित धन इस दस्तावेज़ में नहीं दिखता है। कमिटी ने कहा कि लोग यह जानने में रुचि रखते हैं कि केंद्र सरकार द्वारा विभिन्न राज्यों को कितनी धनराशि आवंटित की गई है। इसके अभाव में, एक आम आदमी के पास बजट आवंटन की स्पष्टता नहीं होती है, यानी राज्य सरकार द्वारा प्रदान की जाने वाली धनराशि और केंद्र सरकार द्वारा प्रदान की जाने वाली धनराशि। कमिटी ने केंद्र सरकार से राज्यों को फंड ट्रांसफर में पारदर्शिता लाने के लिए केंद्रीय बजट दस्तावेजों में राज्यवार आवंटन विवरण शामिल करने की सिफारिश की।
• केंद्रीय बजट दस्तावेजों की पठनीयता:   कमिटी ने गौर किया कि केंद्रीय बजट दस्तावेज इतने बड़े होते हैं कि आम आदमी और जनप्रतिनिधियों के पास उन्हें पढ़ने और समझने के लिए आवश्यक समय नहीं होता है। समिति ने सरकार से लोकसभा में बजट पेश किए जाने के तुरंत बाद संसद सदस्यों के लिए एक ब्रीफिंग सत्र आयोजित करने और बजट दस्तावेजों से विवरण को उजागर करने की सिफारिश की।
• बैंक खातों में राज्यों का खर्च न हुआ बकाया:  कमिटी ने गौर किया कि केंद्र सरकार द्वारा राज्यों को दिया जाने वाला अनुदान राज्य के खजाने में तब तक बना रहता है, जब तक कि उसे क्रियान्वयन एजेंसियों को हस्तांतरित नहीं कर दिया जाता। यह नोट किया गया कि कुछ राज्य सरकारें योजनाओं/अनुदानों से बची हुई अव्ययित शेष राशि को बैंकों में जमा करती हैं, जिससे उन्हें पर्याप्त मात्रा में ब्याज मिलता है। कमिटी ने केंद्र सरकार को बैंकों में इस तरह की अव्ययित शेष राशि से विभिन्न राज्यों द्वारा अर्जित ब्याज की पहचान करने और उनके द्वारा अर्जित धन के उपयोग के लिए दिशानिर्देश (यदि कोई मौजूद नहीं है) की पहचान करने की सिफारिश की।
   
• बजट चक्र को आगे बढ़ाना:   कमिटी ने गौर किया कि 2017-18 से शुरू होने वाले केंद्रीय बजट चक्र की प्रगति के साथ, संसद ने वित्तीय वर्ष की शुरुआत से पहले विनियोग विधेयक को मंजूरी दे दी है। नतीजतन, वर्ष की शुरुआत में मंत्रालयों के लिए पूर्ण बजट उपलब्ध होता है और राज्यों को केंद्रीय बजट के अनुसार अपने बजट की योजना बनाने और पेश करने के लिए पर्याप्त समय मिलता है। कमिटी ने कहा कि वर्ष 2017-18 के पहले तीन महीनों में केंद्र सरकार के व्यय की गति में पिछले वर्ष की तुलना में वृद्धि देखी गई। हालांकि, 2018-19 में खर्च की रफ्तार में गिरावट आई। कमिटी ने आर्थिक मामलों के विभाग (डीईए) को 2018-19 में व्यय में कमी लाने के लिए जिम्मेदार कारकों की जांच करने और सुधारात्मक उपाय करने की सिफारिश की।
   
• अंडरस्पेंडिंग:  कमिटी ने गौर किया कि डीईए सभी मंत्रालयों द्वारा किए गए खर्च की मध्य-वर्ष समीक्षा करता है और अब तक खर्च की प्रगति और शेष वर्ष में खर्च करने की उनकी क्षमता के आधार पर वर्ष के लिए उनकी व्यय सीमा को संशोधित करता है। यह नोट किया गया कि बजट चक्र के आगे बढ़ने के बावजूद, 2017-18 में 99 विभागों में, 2018-19 में 97 और 2019-20 में 100 विभागों में बचत (अर्थात् आवंटन का कम उपयोग) हुई। कमिटी ने सुझाव दिया कि इस मोर्चे पर बजट चक्र को आगे बढ़ाने के उद्देश्यों की समीक्षा की जानी चाहिए ताकि इस प्रवृत्ति को रोका जा सके और केंद्रीय बजट में सरकार के पास उपलब्ध धन का अधिकतम और पूर्ण उपयोग किया जा सके।
• योजनाओं के कार्यान्वयन की निगरानी:   कमिटी ने पाया कि किसी मंत्रालय/विभाग के सचिव, उसके मुख्य लेखा अधिकारी होने के नाते, उसकी परियोजनाओं/योजनाओं के कार्यान्वयन की निगरानी के लिए जिम्मेदार होते हैं। हालांकि, कमिटी ने कहा कि सचिव, डीईए, केंद्र सरकार के अकाउंटिंग के समग्र नियंत्रक होने के नाते, विभिन्न मंत्रालयों/विभागों की परियोजनाओं/योजनाओं के कार्यान्वयन की निगरानी के लिए भी समान रूप से जिम्मेदार हैं। कमिटी ने सुझाव दिया कि परियोजनाओं/योजनाओं के कार्यान्वयन पर मंत्रालयों/विभागों की प्रगति को ट्रैक करने के लिए डीईए द्वारा एक प्रणाली विकसित की जा सकती है, ताकि आदतन डिफॉल्टर्स, जिन्होंने प्रगति को अपडेट नहीं किया है, को बजट आवंटित करते समय पहचाना जा सके।

 

नियोजित और गैर-नियोजित व्यय को हटाना और बजट प्रस्तुति की प्रगति:

यह रंगराजन समिति की सिफारिशों का एक हिस्सा था । चूंकि योजना आयोग को समाप्त कर दिया गया है, इसलिए अब नियोजित और गैर-नियोजित व्यय की कोई आवश्यकता नहीं है। इस नए पहलू में केंद्र-राज्य संबंध कैसे विकसित होते हैं, यह महत्वपूर्ण है। राजस्व और व्यय के इन बदलते पैटर्न के अनुकूल होने के लिए राज्य सरकारों के लिए तंत्र की आवश्यकता है।

बजट बनाना मूल रूप से आने वाले वर्ष के लिए राजस्व और व्यय का अनुमान लगा रहा है। बजट में जाने से पहले खर्च के अनुमान और राजस्व के साथ-साथ खर्च के अलावा अगले साल की जीडीपी ग्रोथ की जानकारी की भी जरूरत होती है। फरवरी में आने वाले एडवांस एस्टिमेट की भी अपनी सीमाएं हैं। वित्तीय वर्ष से एक तिमाही पहले उपलब्ध जानकारी को कितना वेटेज दिया जाना चाहिए यह महत्वपूर्ण है। पिछले कुछ वर्षों में किए गए सभी राजस्व अनुमान पटरी से उतर गए हैं। अधिकांश राजस्व और व्यय वर्ष की अंतिम तिमाही में आता है। इस तरह की स्थिति को देखते हुए राजस्व और व्यय को कैसे ट्रैक किया जाएगा, यह देखना होगा।

सीएसओ अगले वर्ष के लिए अनुमानित आर्थिक विकास की तरह की बुनियादी जानकारी प्रदान कर सकता है। नाममात्र की विकास दर वह मानी जाती है जिसके दो घटक होते हैं- वास्तविक जीडीपी वृद्धि और मुद्रास्फीति का अनुमान। मुद्रास्फीति के अनुमान वित्त मंत्रालय के आर्थिक प्रभाग द्वारा प्रदान किए जाते हैं। वास्तविक सकल घरेलू उत्पाद विकास दर प्रक्षेपण सीएसओ द्वारा किया जाता है। इसलिए, आर्थिक प्रभाग के सामने सांकेतिक विकास दर प्रदान करने की एक बड़ी चुनौती हो सकती है, जिस पर अगले वर्ष के लिए घाटा अनुपात तय किया जाएगा। अप्रत्यक्ष कर एक ऐसे बजट में तत्काल प्रभाव डालते हैं जो मुद्रास्फीति को प्रभावित करता है और इस वर्ष जीएसटी ¹  अप्रैल  से लागू हो सकता है। व्यय पक्ष पर संशोधित अनुमान संख्या प्राप्त की जानी है। बजट के आगे बढ़ने से ये दिक्कतें अगले साल देखने को मिल सकती हैं।

 

आम बजट और रेल बजट का विलय

आम बजट से पहले एक अलग रेल बजट पेश करने की लगभग सदी पुरानी प्रथा को अगले वित्तीय वर्ष (2017-18) से समाप्त कर दिया जाएगा और रेल बजट को आम बजट में मिला दिया जाएगा। इस प्रस्ताव को केंद्रीय कैबिनेट ने मंजूरी दे दी है।

 

उपरोक्त कदम के कारण:

• एकवर्थ समिति की रिपोर्ट के आधार पर एक अलग रेल बजट पेश करने का निर्णय ब्रिटिश सरकार की औपनिवेशिक युग की नीति का एक जनादेश था। 1924 में, जब पहला रेल बजट पेश किया गया था, तो रेलवे ने प्रशासन के अन्य सभी पहलुओं पर संयुक्त रूप से भारत के व्यय की तुलना में अधिक धनराशि की मांग की थी। इसके अलावा, यह विदेशी निवेश, विशेष रूप से भारत में रेलवे में ब्रिटिश निवेश की रक्षा के लिए एक उपकरण था
• इसके अलावा, एक अलग रेल बजट को समाप्त किया जा रहा है ताकि भारतीय रेलवे को प्रत्येक वर्ष दिए जाने वाले बजटीय समर्थन पर भारत सरकार को वार्षिक लाभांश का भुगतान करने की आवश्यकता न पड़े, वित्तीय रूप से तनावग्रस्त रेलवे को सालाना लगभग 10,000 करोड़ रुपये की बचत हो।
• 1924 में, जब पहला रेल बजट प्रस्तुत किया गया था, तो रेलवे ने प्रशासन के अन्य सभी पहलुओं पर संयुक्त रूप से भारत के व्यय की तुलना में अधिक धन की आवश्यकता थी। इसलिए एक अलग बजट पेश करना उचित था। यह समीकरण बहुत पहले बदल गया था, और अब रेलवे का परिव्यय इस वर्ष के केंद्रीय बजट में प्रस्तावित कुल व्यय का केवल 6 प्रतिशत है। दरअसल घरेलू विमानन कारोबार से होने वाली आमदनी रेलवे की ट्रैफिक कमाई से कहीं ज्यादा है। इस वर्ष रक्षा व्यय के रूप में लगभग 2.5 लाख करोड़ रुपये की योजना बनाई गई है, लेकिन वित्त मंत्री के बजट भाषण में इसका बहुत कम उल्लेख किया गया। फिर भी, पिछले 25 वर्षों में अर्थव्यवस्था के खुलने के बावजूद रेल बजट की रस्म जारी रही। इसके इतने लंबे समय तक टिके रहने का एक प्रमुख कारण भारत की खंडित राजनीति और लोकलुभावन दिखावे और संरक्षण की संभावनाओं के साथ एक रसदार पोर्टफोलियो के रूप में रेलवे की मांग करने के लिए गठबंधन सहयोगियों की प्रवृत्ति है। वर्षों से, राजनेताओं द्वारा अपनी छवि को बढ़ाने के लिए लोकलुभावन मंच के रूप में बजट का दुरुपयोग किया गया है
• रेल मंत्रियों को अब यात्रियों को उनके गंतव्य तक पहुंचने की परिचालन लागत चार्ज किए बिना नई, बेहतर सेवाओं के बारे में कल्पना करने और अक्सर झूठे वादे करने की आवश्यकता नहीं होगी। कम्यूटर किराए को रोकने के दबाव ने साल दर साल रेलवे की माल ढुलाई की दरों को कम कर दिया है। दरअसल, बदलाव पहले से ही महसूस किया जा रहा है क्योंकि बजट के बाहर टैरिफ में बदलाव शुरू हो गया है। अन्य उदाहरणों में कोयले की ढुलाई में बदलाव और प्रीमियम यात्री ट्रेनों पर लचीले मूल्य निर्धारण की शुरुआत शामिल हैं।
• किसी अन्य मंत्रालय के पास अलग बजट नहीं है और यह प्रथा आज किसी अन्य देश में मौजूद नहीं है।
• नीति आयोग ने इस विलय का सुझाव दिया था क्योंकि रेल बजट का इस्तेमाल नई ट्रेनों और परियोजनाओं के माध्यम से लाभ पहुंचाने के लिए किया जा रहा था।
• बिबेक देबरॉय समिति ने एक अलग रेल बजट को बंद करने की सिफारिश की है और यह प्रधान मंत्री के सुधार कार्यक्रम का हिस्सा है
• रेल मंत्री सुरेश प्रभु ने कहा है कि रेल और आम बजट के विलय से रेलवे की कार्यात्मक स्वायत्तता प्रभावित नहीं होगी बल्कि पूंजीगत व्यय बढ़ाने में मदद मिलेगी। यह रेलवे को अतिरिक्त पूंजीगत व्यय बढ़ाने में मदद करेगा जो उन्हें देश में कनेक्टिविटी बढ़ाने और आर्थिक विकास को बढ़ावा देने की अनुमति देगा।

 

विलय के खिलाफ तर्क:

• विलय के अधिक प्रचारित कारणों में से एक यह है कि यह रेलवे को वार्षिक लाभांश का भुगतान करने के दायित्व से मुक्त कर देगा, जैसा कि पहले उल्लेख किया गया है। यह केवल आंशिक रूप से सत्य है। लाभांश का भुगतान न केवल एक वर्ष के दौरान विस्तारित बजटीय समर्थन पर किया जाता है बल्कि कुल "पूंजी प्रभार" पर भी किया जाता है जिसमें पिछले वर्षों के सकल बजटीय समर्थन (जीबीएस) शामिल होते हैं। इस विलय से, "ऋण-में-शाश्वतता" को अनुदान में बदल दिया जाता है। इस प्रकार यह एक ऋण माफी के समान है, और अत्यधिक वित्तीय संकट में व्यक्तियों या संस्थानों को ऋण छूट दी जाती है
• बजट केवल अन्य मंत्रालयों के विपरीत, विभिन्न परियोजनाओं और कार्यक्रमों के लिए धन के आवंटन का विवरण नहीं है, बल्कि इसमें पिछले वर्ष के भौतिक और वित्तीय प्रदर्शन की काफी विस्तृत समीक्षा और वर्तमान बजट वर्ष की संभावनाएं शामिल हैं। रेलवे पर संसद में बजट के बाद अलग चर्चा, जैसा कि वित्त मंत्री ने संकेत दिया है, कोई विकल्प नहीं है, क्योंकि सबसे अधिक ध्यान विभिन्न परियोजनाओं के आवंटन पर होगा, न कि वित्तीय प्रदर्शन पर
• रेलवे आकार और दायरे में किसी भी अन्य केंद्रीय मंत्रालय के विपरीत है: यह एक परिचालन मंत्रालय है; यह कमाता भी है और खर्च भी करता है, अन्य मंत्रालयों के विपरीत जो केवल खर्च करते हैं। इसकी सकल कमाई (2015-16 में 1.68 लाख करोड़ रुपये) किसी भी भारतीय संगठन, सार्वजनिक या निजी के लिए सबसे अधिक है; इसके कर्मचारियों की संख्या (13.2 लाख) है जो भारतीय सेना से अधिक है; यह अन्य मंत्रालयों के विपरीत अपनी कमाई से अपने सेवानिवृत्त कर्मचारियों (13.8 लाख) की पेंशन देनदारियों को पूरी तरह से पूरा करता है; यह एक लेखांकन अभ्यास का पालन करता है, हालांकि विशुद्ध रूप से व्यावसायिक प्रतिष्ठान के मानकों तक नहीं है, जिसमें व्यावसायिक रूप से चलने वाले संगठन की कई विशेषताएं हैं। इसलिए, यदि रेलवे को अन्य मंत्रालयों की तरह व्यवहार करना है, तो यह सवाल उठता है कि क्या सरकार पेंशन देनदारियों को निधि देगी, जो लगभग 45 रुपये होने का अनुमान है,
• बिबेक देबरॉय समिति ने आम बजट के साथ रेलवे बजट के विलय की सिफारिश के साथ-साथ कई अन्य सुधार उपायों के साथ-साथ रेलवे की परियोजना वित्तपोषण वास्तुकला का पूरा कायापलट किया, जिसमें अव्यवहार्य/लंबे समय से लंबित परियोजनाओं की निर्ममता से छंटाई शामिल थी ; व्यापक लेखा सुधार; बुनियादी ढांचे और संचालन को अलग करना; और एक रेल नियामक प्राधिकरण की स्थापना। इन कदमों, जिनमें से प्रत्येक अपने आप में एक बड़ी परियोजना है, के लंबित रहने के कारण रेल बजट को जल्दबाजी में विदा करना हैरान करने वाला है।

 

निष्कर्ष: 

केंद्र को अब किराए का राजनीतिकरण करने के लिए एक स्वतंत्र टैरिफ नियामक स्थापित करने पर गंभीरता से विचार करने की आवश्यकता है। कवर किए गए निर्वाचन क्षेत्रों के बजाय नई लाइनों और ट्रेनों को आर्थिक व्यवहार्यता द्वारा निर्धारित किया जाना चाहिए। कमाई को बढ़ावा देने के लिए मांग-संचालित क्लोन ट्रेनों जैसी पहलों को तैनात किया जाना चाहिए, और रियायती टिकटिंग सहित सामाजिक दायित्वों पर 37,000 करोड़ रुपये का टैब, सरकारी खजाने द्वारा वहन किया जाना चाहिए। रेलवे के खातों को साफ करने और बैंक योग्य बनाने की जरूरत है। लुप्त होती उपयोगिता को ठीक करने के लिए रेल बजट को रद्द करना एक अच्छा प्रारंभिक बिंदु है। इसे सुरक्षित रूप से ट्रैक पर वापस लाने के लिए और भी बहुत कुछ करने और पूर्ववत करने की आवश्यकता होगी।

 

बजट प्रगति:

इस कदम के पीछे का उद्देश्य 1 अप्रैल से वित्तीय वर्ष शुरू होने से पहले बजट को संवैधानिक रूप से संसद द्वारा अनुमोदित और राष्ट्रपति द्वारा सहमति देना और विभिन्न स्तरों पर सभी आवंटन बजट धारकों को वितरित करना है।

• जनवरी 2016 में 'ट्रांसफॉर्मिंग इंडिया' पहल के हिस्से के रूप में सरकार के कुछ वरिष्ठतम नौकरशाहों द्वारा बजट प्रस्तुत करने की तारीख में बदलाव का प्रस्ताव पहली बार पेश किया गया था।

पहले बजट पेश करने से फायदे और नुकसान दोनों होते हैं।

लाभ:

• मौजूदा प्रणाली में, लोकसभा अप्रैल-जून तिमाही के लिए लेखानुदान पारित करती है, जिसके तहत विभागों को वर्ष के लिए उनके कुल आवंटन का छठा हिस्सा प्रदान किया जाता है। यह मार्च तक किया जाता है। वित्त विधेयक अप्रैल के अंत या मई की शुरुआत से पहले पारित नहीं किया जाता है। यदि बजट को जनवरी में पढ़ा जाता है और फरवरी-मार्च तक पारित किया जाता है, तो यह सरकार को वित्तीय वर्ष के पहले तीन महीनों के लिए लेखानुदान को समाप्त करने में सक्षम करेगा।
• सेवानिवृत्त और सेवारत अधिकारियों का कहना है कि सबसे बड़ा प्लस यह होगा कि बजट प्रस्तावों को शामिल करते हुए वित्त विधेयक फरवरी या मार्च तक पारित हो सकता है। इसलिए, सरकारी विभागों, एजेंसियों और राज्य के स्वामित्व वाली कंपनियों को वित्तीय वर्ष शुरू होने पर 1 अप्रैल से ही अपने आवंटन का पता चल जाएगा।
• यह निजी क्षेत्र को सरकारी खरीद प्रवृत्तियों का अनुमान लगाने और उनकी व्यावसायिक योजनाओं को विकसित करने में भी मदद करेगा। और, नागरिक समाज संसदीय चर्चाओं के लिए समय पर विचार-विमर्श कर सकता है और प्रतिक्रिया दे सकता है।

 

नुकसान:

• बजट तैयारियों को आगे बढ़ाने का एक बड़ा नुकसान व्यापक राजस्व और व्यय डेटा की कमी है। फिलहाल बजट पर काम दिसंबर तक जोर-शोर से शुरू हो जाता है। फरवरी के मध्य में जब तक इसे अंतिम रूप दिया जाता है, तब तक वित्तीय वर्ष के पहले नौ महीनों यानी अप्रैल-दिसंबर के लिए राजस्व संग्रह और व्यय के रुझान के आंकड़े उपलब्ध होते हैं। जिसके आधार पर पूरे साल का अनुमान लगाया जा सकता है।
• जनवरी में बजट पढ़ने के लिए केंद्र को अक्टूबर की शुरुआत से इसकी तैयारी शुरू करनी होगी। इस तरह की अधूरी तस्वीर के आधार पर छह महीने से भी कम समय में पूरे साल और अगले साल के लिए अनुमान लगाना एक असंभव काम होगा।
• बजट की तारीखों को आगे बढ़ाना व्यावहारिक कठिनाइयों से भरा होगा। प्रभावी बजट योजना आने वाले वर्ष के लिए मानसून के पूर्वानुमान पर भी निर्भर करती है, जिससे पूरी कवायद को आगे बढ़ाना और भी कठिन हो जाता है।
• इसके अलावा, क्या संसद और इसकी स्थायी समितियों के कक्षों को बजट पर विचार-विमर्श करने के लिए पर्याप्त समय मिलेगा, यह एक विवादास्पद बिंदु है। संसद की स्थायी समितियाँ, जिनका चार्टर बजट में शामिल सहवर्ती कार्यक्रमों के मंत्रालय-वार आवंटन और धन की जरूरतों के औचित्य की जाँच करना है, बजट सत्र की अवधि के भीतर दो से तीन सप्ताह के अंतराल के दौरान उनकी जाँच करती हैं, जब सदन स्थगित हैं। संसदीय बजट अनुमोदन प्रणाली में यह जांच एक आवश्यक तत्व है।

 

पश्चिमी गोलार्ध:

बजट की प्रस्तुति को आगे बढ़ाना, ताकि 1 अप्रैल को नए वित्तीय वर्ष की शुरुआत से पहले संसद को कर और व्यय प्रस्तावों पर मतदान करने की अनुमति मिल सके। यह लेखानुदान की आवश्यकता को समाप्त कर देगा और नए प्रत्यक्ष कर उपायों को पूरे साल चलने की अनुमति देगा। बजट प्रस्तावों पर काम करने के लिए संसद सदस्यों को अब दो महीने तक कड़ी मेहनत करनी होगी।

 

निष्कर्ष:

ये सुधार समझ में आते हैं, लेकिन बहु-वर्षीय समय क्षितिज को शामिल करने और परिणाम से जुड़े व्यय प्रबंधन में बदलाव के लिए बजट सुधार को और आगे बढ़ना होगा, जैसा कि 2011 में सी रंगराजन की अध्यक्षता वाली एक समिति द्वारा सिफारिश की गई थी।